全國人大授權上海人大制定浦東新區法規，這意味着什麼， “浦東新區法規”是什麼性質的法規？這次授權對上海意味着什麼？記者專訪了上海市人大常委會法工委主任丁偉。 這次立法授權是比照經濟特區法規
全國人大授權上海人大制定浦東新區法規，這意味着什麼？1
今天（10日）下午，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了關於授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定。
《決定》規定，授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政基本規則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。根據本決定製定的浦東新區法規，應當依照立法法的有關規定分別報全國人大常委會和國務院備案。浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。
“浦東新區法規”是什麼性質的法規？這次授權對上海意味着什麼？記者專訪了上海市人大常委會法工委主任丁偉。
這次立法授權是比照經濟特區法規
這個《決定》的核心內容是什麼？
丁偉：《決定》共有三條，第一條是基本原則，明確了被授權主體，即授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規。其次，明確了授權制定法規的權限要求，即根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政基本規則，制定浦東新區法規。第三，明確了授權制定法規的實施範圍，浦東新區法規只在浦東新區範圍內有效。
第二條是關於授權制定法規的備案審查。爲了維護國家法制統一，要求上海市人大及其常委會應當依照《立法法》的有關規定，將浦東新區法規分別報全國人大常委會和國務院備案。而浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。
像這樣的立法授權，此前有過先例嗎？
丁偉：我們國家實行兩級立法，一個是全國人大及其常委會；一個是省、直轄市、自治區一級，依法享有地方立法權。
根據2015年修改後的《立法法》，280多個“設區的市”也享有地方立法權。但這個立法權不是完整的立法權，只是部分立法權。根據《立法法》第72條，設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，也就是說，“設區的市”只能對這三個領域的事項進行立法，另外，“設區的市”制定了地方性法規後還不能生效，還要經省級人大常委會批准後才生效。
除此之外，我們還有特殊立法，一個是民族自治地方立法權，一個就是特區立法。此前，全國人大也特別授權幾個經濟特區立法，即廣東的深圳、汕頭、珠海，福建的廈門，以及海南省，都享有經濟特區立法權。
此次授權上海人大制定的浦東新區法規，屬於什麼性質的立法？
丁偉：司法部部長唐一軍在作《決定》草案相關說明時表示，建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系，比照經濟特區法規，授權上海市人大及其常委會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政基本規則，制定法規，可以對法律、行政法規、部門規章等作變通規定。
“比照經濟特區法規”，這就是給上海地方立法賦能擴權，在浦東新區行使相當於經濟特區的立法權。
特區立法最大的特點就是“變通”
特區立法與一般立法有什麼區別？
丁偉：特區立法權最大的特點就是可以“變通”。《決定》規定，浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。這是《立法法》關於經濟特區立法的特殊要求。《決定》說明裏也指出，比照經濟特區立法，可以變通適用。
經濟特區立法權的基本特徵就是立法變通權，其變通規定在本經濟特區範圍內相對於法律、行政法規具有優先適用的效力。經濟特區法規只有一個前提，即遵循憲法規定以及法律和行政基本規則，就可以對法律、行政法規進行變通。這是特區立法很大的優勢，體現了“特事特辦”。
全國人大的此次授權，對上海意味着什麼？
丁偉：這是全國人大常委會首次授權非經濟特區的上海變通適用國家法律、行政法規，這是新時代我國立法制度的又一次重大變革創新，進一步拓寬了“重大改革於法有據”的法治路徑，這意味着經歷了41年的上海地方立法進入了行使比照特區立法權的嶄新時期，上海地方立法進入高光時刻。
此次授權後，上海就擁有兩類不同性質的立法，一類是依職權的省級人大立法，適用於全上海；一類是特區立法，根據全國人大常委會授權，行使制定浦東新區法規的立法權，專門爲浦東制定的法規。
浦東新區不是特區，但是上海人大在浦東新區行使相當於經濟特區的立法權，且適用於浦東新區的立法有特定的名稱——“浦東新區法規”，這是前所未有的，“浦東新區法規”也變成新的特定概念。
《決定》的出臺，對浦東打造社會主義現代化建設引領區有什麼意義？
丁偉：上海肩負着改革開放排頭兵、創新發展先行者的使命和責任，很多改革是在現有法律制度都沒有的情況下進行探索的。改革決策和立法決策協調同步，這是上海改革的特點。2013年中央把首個自由貿易試驗區的先行先試放在上海、放在浦東，國務院提請全國人大常委會授權對相關法律、法規在自貿試驗區調整適用作出決定，這在當時的《立法法》中找不到依據。決定作出後，在2015年修改《立法法》的時候，就把這個制度寫進《立法法》修正案，固化了這一制度。
我們說，重大改革要於法有據，現在上海的改革發展又遇到新的問題。按照中央的要求，浦東要勇於挑最重的擔子，啃最硬的骨頭，爲完成這一艱鉅使命，浦東需要得到最有力的法治保障。根據黨中央、國務院關於支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的重大戰略部署，需要建立和完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系。全國人大的授權決定使得浦東新區開發開放的制度供給能力得到了前所未有的提升，也爲浦東新區乃至整個上海的改革發展提供了前所未有的機遇。
《決定》出臺後，上海人大如何來承接這份授權？
丁偉：在市委的領導下，各項承接立法授權的工作正在積極開展之中，市人大常委會注重在立法全過程中充分發揮浦東新區的重要作用，用足用好這項立法權。接下來上海人大要做兩件事，一個是貫徹實施黨中央和全國人大的決策，出臺一個相應的法律性決定，即上海市人大常委會關於加強浦東新區高水平改革開放法治保障 制定浦東新區法規的決定。
承接全國人大的授權，不但要加強能力建設，同時需要加強制度建設。經濟特區立法的程序有其特殊性，現有的《上海市制定地方性法規條例》中還沒有相關的制度，爲貫徹依法立法的要求，上海市人大常委會要作一個決定，作爲條例的補充，這是一個特別規定。
另外一件事是要出臺比照經濟特區立法的工作規程，來明確怎麼來行使這份立法權。比如制定立法計劃，制定相應立法需求清單等。
這兩件事是上海人大承接全國人大授權所要做的`制度建設。鑑於比照特區立法權的行使既需要立足當前，同時也應着眼長遠，市人大常委會將同步建立常態化、長效化的立法工作制度。
全國人大授權上海人大制定浦東新區法規，這意味着什麼？2
有史可查的至少此前已有5次共7個地方獲得授權。
第一次是1981年11月26日，五屆全國人大常委會第21次會議作出決定：“授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會，根據有關的法律、法令、政策規定的原則，按照各該省經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，並報全國人民代表大會常務委員會備案”。授權的理由是:“爲了使廣東省、福建省所屬經濟特區的建設順利進行，使特區的經濟管理充分適應工作需要，更加有效地發揮經濟特區的作用。＂
第二次是1988年4月13日，七屆全國人大一次會議在《關於建立海南經濟特區的決議》中規定:“授權海南省人民代表大會及其常務委員會，根據海南經濟特區的具體情兄和實際需要，避循國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有法行政法去規的原則制定法規，在海南經濟特區實施，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。＂其理由是:“國務院建議把海南島建設爲我國最大的經濟轉區，對外商投資可以給予比現有其他經濟特區現行規定更加放寬的政策，經濟管理體制也可以更爲靈活，以便創造對外商有較大吸引力的投資環境,加速開發建設”。
第三次是1992年7月1日，七屆全國人大常委會第26次會議依據七屆全國人大二次會議的授權作出決定：“授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的主本原則，制定法規，在深圳經濟特區實施，並報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案；授權深圳市人民政府制定規章並在深圳經濟特區組織實施。”授權的理由是：“深圳市的進一步發展急需建立起與之相適應的商品經濟秩序，它缺乏完整的適應商品經濟需要並符合國際慣仍的法律體系和保證政府廉潔高效運轉的新體。而深圳市作爲我國最早的經濟特區，在對外開放和經濟體制改革方面走在全國的前列，政府管理經濟的方式急需從以行政手段爲主向以經濟法律手段爲主轉化。”
第四次是1994年3月22日，八屆全國人大二次會議決定：“授權廈門市人民代表大會及其常務會委員會根據經濟特區的具體情兄和實際需要，避循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在廈門經濟特區實施，並報全國人民代表大會常務委員會、國務院和福建省人民代表大會常務委員會備案；授權廈門市人民政府制定規章並在廈門經濟特區組織實施。”
第五次是1996年3月17日，八屆全國人大四次會議決定:“授權汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務委員會根擺其經濟特區的具體情兄和實際霧要，遵循憲法的規定以及法律和行改法去規基本原則，制定法規，分別在汕頭和珠海經濟特區實施，並報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案；授權汕頭市和珠海市人民政府制定規章並分別在汕頭和珠海經濟特區組織實施。”這次授權與授權深圳、廈門在性質上是一樣的，其措詞也無實質區別。
